(Par Dr Thierno Thioune) Le gouvernement du Sénégal vient de présenter son projet de loi de finances pour 2023 avec un budget rehaussé à 6 411,5 milliards FCFA. Ce niveau record des prévisions en recettes et en dépenses est élaboré à partir des résultats provisoires issus d’un examen des Rapports annuels de Performance (RAP) en référence aux engagements pris dans les Projets annuels de Performance (PAP) mais également en mettant particulièrement l’accent sur la performance des programmes et les réalisations enregistrées.
Sous ce rapport, l’examen des prévisions pour 2023 des recettes, des dépenses, du solde et de l’endettement de l’Etat, par rapport à l’exercice précédent, laisse apparaitre une augmentation de près de 843 milliards FCFA par rapport à 2022. D’ailleurs, ce trend haussier du budget est noté depuis dix ans avec une forte progression qui fait passer le budget de 2452 milliards FCfa en 2012 à 5556,7 milliards FCFA en 2022 ; un doublement en 10 ans.
Ceci nous amène à nous interroger sur les considérations générales du budget 2023 (I), les solutions apportées à la cherté de la vie (II), pour le pouvoir d’achat (III) et les conséquences sur les finances publiques (III).
I. Considérations générales du budget 2023…En 2023, le scénario macroéconomique associé aux projets de lois financières est caractérisé notamment par une croissance économique de 10,1 %, une maitrise de la masse salariale à 1037 milliards de F CFA, de moindres investissements publics qui vont baisser de 165,6 milliards de FCFA par rapport à la LFR 2022, passant de 1 753,8 à 1 588,2 milliards de FCFA et une inflation de 4,8 %.
Ces indicateurs, seraient-ils fondés à l’aune des prévisions macroéconomiques du gouvernement ?
Pour cette année, les estimations seront-elles jugées crédibles et la prévision de déficit public serait-elle prudente au vu du dynamisme des recettes fiscales à la faveur de la mise en œuvre du plan « Yaatal »qui projette un objectif de 3 486,7 milliards de FCFA contre 3 052,1 milliards FCFA en 2022, soit une hausse de 434,6 milliards FCFA (14,2% en valeur relative) grâce à l’accélération de la mise en œuvre de la Stratégie des recettes à moyen terme (SRMT).
Tout porterait à le croire d’autant plus que les efforts conjugués, dans le cadre de cette stratégie et conformément aux directives de l’UEMOA et aux recommandations des rapports des partenaires techniques et financiers (BM et FMI) en matière de gestion des finances publiques, consolident la souveraineté budgétaire avec un taux de couverture des dépenses publiques sur ressources internes de l’ordre de 84% avec des dépenses qui sont estimées à 4.297 milliards par rapport à des ressources de 5.141 milliards, permettant ainsi le renforcement de la solidarité nationale et des politiques d’inclusion sociale, rappelé par le Président de la République.
En tout cas, comme le laisse également entrevoir le ministère des finances et du budget, tout ceci fait suite aux performances liées aux réformes engagées depuis 2012 dans le cadre de la gestion des finances publiques et du renforcement des bases structurelles de l’économie, à travers, notamment la mise en œuvre du Plan Sénégal Emergent (PSE), référentiel de la politique économique et sociale du gouvernement qui a permis la réalisation d’importantes infrastructures sociales, mais aussi des programmes structurants de construction d’infrastructures économiques stratégiques, en particulier, dans les secteurs des transports (TER, Autoroutes, BRT…) et des services énergétiques (parc de production, mix-énergétique, découverte, exploitation et production pétrolière et gazière…), qui doivent servir de base pour soutenir la croissance à deux chiffres attendue pour la première fois après le début des indépendances à 10,1% en fin 2023.
Évidemment, cette performance est favorisée par le contexte de début d’exploitation des hydrocarbures à travers les projets Grande Tortue-Ahmeyin (GTA) et Sangomar qui justifie les bonnes perspectives de croissance économique. C’est sans nul doute, ce qui motive le Président de la République à consacrer le budget 2023comme “un budget de solutions, compte tenu du contexte particulier marqué par l’inflation, l’appréciation du dollar et le renchérissement du coût de la vie“.
Seulement, compte-tenu de la fragilité de certaines hypothèses, par exemple sur l’environnement international (la guerre Russo-ukrainienne, l’inflation importée, le renchérissement du dollar, la volatilité du prix du pétrole), nous considérons que la croissance prévue par le gouvernement est « un peu trop élevée » même si nous partageons les prévisions d’inflation et de masse salariale qui paraissent « plausibles ».
Également, nous pensons que le risque d’une contreperformance de l’activité économique en 2023 ne peut pas être écarté compte tenu notamment des difficultés d’approvisionnement en énergie en Europe et du durcissement des politiques monétaires dans beaucoup de grands pays. Dans ces conditions, il me semble qu’une prévision de croissance comprise entre 8 et 9 % serait plus réaliste.
Ce contexte particulier, concentré d’incertitudes, nous fonde dans notre idée qu’il ne serait pas ubuesque de s’interroger sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques trop ambitieuses du gouvernement pour des perspectives de croissance de 10,1% pour 2023 en ce sens que nous sommes confortés en cela par les taux de croissance annoncés de 8,7% du FMI et de 9% de la BM, plus prudents.
Certainement, les considérations générales du budget, le point sur la dette publique, les perspectives de recettes et l’état du projet de budget des institutions ont été un angle d’attaque du ministre des finances et du budget, dans son explication des sources de la croissance dont 80% de nos revenus sont tirés dans les 6 secteurs clés de notre économie mais également de la répartition de la croissance dont les résidents sénégalais en tirent 32%, les non-résidents 1%, 7% destinés au paiement d’impôt et 7% consacrés au versement des dividendes.Il y ajoute, d’un autre côté, que les dépenses spéciales du compte trésor s’équilibrent en recettes et en dépenses à 176,8 milliards de F CFA; le service de la dette avec un total de 1684,6 milliards réparti en intérêts et commissions à hauteur de 424 milliards de F CFA en même temps que les amortissement pour 1260,6 milliards de F CFA.
Ces particularités ont permis, si on analyse la position du ministre de l’économie et des finances, de faire face à non 5 chocs mais 6 chocs majeurs que sont la crise sanitaire, la covid19 ;la crise climatique avec les inondations fréquentes ; la crise énergétique internationale ; la crise monétaire avec le retour de l’inflation particulièrement de l’inflation importée de l’ordre de 4% ; la crise alimentaire issue de la guerre russo-ukrainienne et la crise sécuritaire. Le ministre a oublié de mentionner un 7 echoc relatif au choc démographique avec son lot d’entrainement que sont l’exode rural, l’urbanisation, la pression démographique sur les villes, l’exacerbation du chômage endémique des jeunes qui constituent une grande part de la population en âge de travailler. De plus, inexorablement, il serait utile d’intégrer la dimension de la transition démographique dans le recours à l’endettement.
En ce sens, qu’en est-il du stock de la dette ? La charge d’intérêts de la dette publique tient-elle compte de la réduction du coût de l’indexation d’une partie des obligations assimilables du Trésor (OAT) sur l’inflation au Sénégal? Le glissement annuel des prix fin 2023 supposé inférieur à celui de fin 2022 diminuerait-il ? Est-ce que le volume de la dette et son taux contribuent à majorer la charge d’intérêts ? Autant de préoccupations à considérer dans une appréciation plus globale et plu générale des finances publiques.
En tout état de cause, et malgré la gouverne du ministre des finances et du budget, c’est moins si on connaît pas un pays qui n’a pas de déficit mais c’est plutôt son financement et l’utilisation de son financement estimé pour 2023 à un besoin de financement de 2341millards de FCFA, c’est à dire un déficit de 5,5% du PIB, dépassant le plafond communautaire d’un ratio solde budgétaire de base / PIB supérieur ou égal à zéro. Donc, de quelle utilisation pour lutter contre la cherté de la vie ?
Pour lutter contre la cherté de la vie et augmenter le pouvoir d’achat il faut des ressources publiques.Les prévisions de recettes publiques du gouvernement sont optimistes dans la mesure où le scénario macroéconomique est un peu trop favorable et il existe d’importants aléas sur l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB.Le gouvernement prévoit une augmentation en 2023 des dépenses aux fins d’apporter des réponses aux urgences sociales, si on exclut les dépenses exceptionnelles que sont les plans d’urgence et de relance ainsi que les mesures prises pour faire face à la hausse des prix.
Il est normal que les dépenses publiques croissent fortement lorsque le taux d’inflation est élevé. En effet, les prestations sociales sont presque toutes indexées sur l’inflation, les prix des achats de biens et services augmentent et les salaires des fonctionnaires doivent être revalorisés. C’est pourquoi, l’augmentation des salaires dans la fonction publique est à généraliser. En attendant, dans tous les cas, la hausse des dépenses publiques non exceptionnelles, pour être efficace, doit correspondre quasiment à l’inflation prévue en 2023. Le maintien des « boucliers tarifaires » contre les hausses des prix, l’application des 11 mesures issues de la concertation sur la cherté de la vie, les aides à la consommation, les prix bloqués à la pompe pour les carburants sont supposés être reconduits en 2023, ce qui est crédible.
Toutefois, pour 2023, quelle dépense est provisionnée pour limiter l’impact d’une nouvelle vague épidémique (tests, vaccins…) ? quelle anticipation budgétaire sur les maladies émergentes et ré-émergentes ?
Quoiqu’il en soit, au-delà des préoccupations sanitaires, les perspectives économiques, sociales et politiques sont actuellement très incertaines. Elles dépendent au premier chef de l’issue de la guerre en Ukraine. En conséquence, il est prudent de se préparer à des scénarios peu favorables et d’envisager sérieusement que l’augmentation des prix des produits importés, et en premier lieu des produits énergétiques, réduisent notre pouvoir d’achat auquel une attention particulière est à apporter.
III. Pour des soins pour le Pouvoir d’achat…Le pouvoir d’achat des sénégalais est en berne. L’indice des prix à la consommation (IHPC) mesuré par l’ANSD a continué d’augmenter en 2022 et devrait probablement se maintenir en 2023. L’indice a augmenté de 1,4% comparé à celui du mois précédent. Cette hausse de l’inflation aura à nouveau des conséquences fortes sur le pouvoir d’achat.Dans ce contexte de résurgence de l’inflation, le déroulement du marathon budgétaire montre combien la question du pouvoir d’achat tient une grande place dans le débat public. Avec la détérioration des termes de l’échange, qui est la cause première de la résurgence actuelle de l’inflation, inévitablement la baisse du pouvoir d’achat ne pourra être amortie par des gains de productivité atones. Et elle ne pourra pas non plus être totalement compensée par des dispositifs publics onéreux, les finances publiques sénégalaises étant déjà nettement éprouvées.
Constatons que, du fait des dispositifs déployés par l’Etat, la hausse de l’inflation est nettement plus contenue au Sénégal que chez nos principaux voisins de l’UEMOA. Ainsi, le bouclier tarifaire déployé abaisse l’inflation et la remise indirecte des prix à la pompe et les dispositifs les accompagnant réduisent de façon très significative l’inflation des prix sur le pouvoir d’achat des ménages.
Ces ménages, dont les classes les vulnérables, ont été les principales bénéficiaires des dispositifs pris par l’Etat dans le cadre de cette protection du pouvoir d’achat des plus pauvres à travers de multiples facteurs tels que les mécanismes déployés comme les cash transferts, la bourse de sécurité familiale, le bouclier tarifaire…
Toutefois, il faudrait y associer, et nous en sommes convaincus, d’autres réponses qui nous paraissent les plus structurelles. En plus de retenir l’idée du relèvement du salaire minimum, quatre réponses seraient possibles face à une détérioration des termes de l’échange.
Premièrement, éviter de bloquer les prix sur une longue période car un tel blocage a comme conséquences des rationnements du consommateur et un coût prohibitif pour les finances publiques si les producteurs et vendeurs sont compensés.
Deuxièmement, compenser les ménages par des dispositifs publics pour atténuer l’effet de l’inflation sur leur pouvoir d’achat sauf que le coût de tels dispositifs peut devenir prohibitif s’il est reporté sur les générations futures qui devront assumer le coût d’une dette déjà très élevée.
Troisièmement, éviter de faire payer les entreprises cette inflation en la reportant sur les salaires car la situation financière des entreprises est déjà entamée par l’augmentation du coût des facteurs de production avec ses composantes importées.
Quatrièmement, prévoir d’appliquer la vérité des prix dans le long terme et faire payer aux ménages cette augmentation des prix des produits importés tout en veillant à la promotion d’une politique de revenu des ménages et de leur accès aux services sociaux publics de bases.
De telles considérations ont pour portée une meilleure appréciation de la contrepartie du déficit public, en ce sens qu’il serait intéressant de, scientifiquement et rigoureusement, procéder à une analyse de son utilisation à travers les évolutions du pouvoir d’achat des ménages par unité de consommation comparé au PIB par unité de consommation.
IV. Avec quelles conséquences sur les finances publiques ?Du point de vue des finances publiques, les dispositifs déployés par l’Etat du Sénégal pour solutionner la cherté de la vie et redonner du pouvoir d’achat constituent des choix budgétaires forts pour nos finances publiques déjà éprouvées par la Covid. Aussi puissants soient-ils, ces dispositifs vont faire transférer sur les générations futures la protection actuelle du pouvoir d’achat des ménages (coût d’opportunité du renoncement à des investissements publics). Est-il vrai, il est plus facilement acceptable pour l’opinion populaire de transmettre une dette créée par des décisions liées à une lutte contre une crise sanitaire majeure, la Covid par exemple, toutefois il est moins légitime de faire payer cette protection par les générations futures lorsqu’il s’agit de la protection du pouvoir d’achat des ménages face à une détérioration des termes de l’échange. Le déficit et la dette publics qui en découleraient en seront moins acceptés.
Évidemment, qu’il y a de bons et de mauvais déficits, le déficit étant un critère très imparfait pour juger de l’action budgétaire. Le vrai critère pour l’Etat, c’est l’efficacité de la dépense, mesurée par un « rendement » supérieur au coût des ressources qui la financent. Construire un système de transport qui désengorge Dakar la métropole (comme le BRT, le TER…), est-ce créateur de valeur ? Payer des instituteurs pour enseigner à nos enfants à Bambali, Ngoumba Guéoul, Marsassoum, Barkédji… ; recruter des infirmières pour soigner la population rurale ; investir dans la sécurité publique, est-ce créateur de valeur ?
D’autant plus que la valeur que l’Etat est censé créer est le plus souvent une valeur « sociale », dont les retours sont parfois à long terme ou difficiles à mesurer à l’aune d’une règle de marché. Par exemple, quelle est la rentabilité de la santé, de la sécurité, de l’éducation ? Dans nos démocraties, c’est ce qui donne sa légitimité au politique pour décider la dépense à entreprendre, voire de creuser le déficit.
Au demeurant, le gouvernement prévoit, à travers l’exécution de ce budget, une réduction du déficit public en pourcentage du PIB, de6,2 % en 2022 à 5,5% en 2023. Sauf que si les recettes sont surestimées et les dépenses sous-estimées, une hausse du déficit public en 2023 serait plus probable. En toile de fond, si ce déficit public s’élève un peu plus que prévu en 2023, la dette pourrait augmenter plutôt que diminuer à fin 2023. Jusqu’ici, le déficit prévu par le gouvernement pour 2023 semble stabiliser la dette en réponse au débat sur l’éternel sophisme de la dette publique qui laisserait croire que quand l’Etat s’endette, ce serait à nos enfants qu’on passe l’addition qui à leur tour devront se priver pour la rembourser. Au fond, toute dépense publique non financée par l’impôt ne serait qu’un dol commis sur les générations à venir.
Indubitablement, si le Sénégal entend réduire significativement l’endettement public, il devra dans les dix ans à venir conduire un ajustement supplémentaire sur les orientations en matière de dette, de déficit et de dépenses publiques que sont :
– à défaut de sortir totalement de la contrainte communautaire, mettre en place un frein à l’endettement ;- renforcer l’impossibilité de financer les dépenses de fonctionnement avec des crédits prévus pour des dépenses d’investissement ;- revoir ou mettre en place un compte de compensation ;- aller vers l’adoption d’un budget global triennal,- renforcer la réserve de précaution ;- privilégier l’ordonnateur principal et le comptable principal de tout ministère qui respecte les critères dans la pratique des coupes automatiques de productivité dans les crédits ;- réformer ou mettre en place une haute autorité de régulation indépendante pour une efficacité de la procédure budgétaire ;- créer, avec le concours des universitaires, une structure d’appoint au parlement chargé d’apporter une lecture contradictoire des projets de loi ;- consolider dans un système d’information intégré les efforts des régis financiers dans un soucis de cohérence de la stratégie des finances publiques ;
Somme toute, le cru budgétaire 2023 devrait être plutôt bon pour l’économie sénégalaise. On aurait pu s’attendre à ce que le gouvernement augmente la dépense d’investissement public, quitte à laisser au prochain gouvernement le soin d’apurer les comptes avec les ressources additionnelles attendues de l’exploitation du pétrole et du gaz. Les détails du projet de loi de finances montrent pourtant que ce ne sera pas le cas.
Par conséquent, il me semble que c’est un honorable compromis entre les contingences sociales (coût de la vie et pouvoir d’achat) et la nécessité impérieuse de rationaliser la dépense publique, de simplifier le système fiscal et de réduire le poids de la dette, pour le ramener aux normes communautaires. Ce Budget 2023 du Sénégal ambitionne de lutter contre la cherté de la vie, d’apporter des solutions pour le pouvoir d’achat mais ne manque pas de bouleverser les finances publiques. Le prochain gouvernement aura encore du pain sur la planche en matière budgétaire : il devra faire face à la cherté de la vie (l’inflation étant persistante) et réformer plus radicalement l’administration publique compte tenu du niveau élevé de 1100 milliards de la masse salariale ; deux sujets économiquement et politiquement explosifs.
Thierno Thioune
Maître de Conférences Titulaire
Directeur du CREA
Centre de Recherches Economiques Appliquées
Faculté des Sciences Économiques et de Gestion
Université Cheikh Anta Diop
