Comment désigne-t-on les maires ? Les populations locales, dans la plupart des démocraties, aujourd’hui, se donnent des représentants. En pratique, il existe plusieurs modes de désignation : l’auto-proclamation, l’hérédité, le tirage au sort, la cooptation, la nomination, etc. Mais, il est convenu que le mode de désignation le plus fidèle à l’idéal démocratique est l’élection. A cet effet, la réforme agitée concernant le mode de désignation du maire de la ville de Dakar est porteuse d’un grand recul qui, du reste, viole le choix du constituant sénégalais pour un État unitaire décentralisé. En réalité, la réforme annoncée ne s’engage ni sur le chemin de l’approfondissement de la décentralisation ni même sur celui qu’on appelle de nos jours l’État régional ou autonomique et dont on peut trouver des exemples en Espagne ou en Italie. Simplement, elle va certainement beaucoup plus loin dans la dynamique régressive : elle confisque les droits des populations de la ville de Dakar à travers la réintroduction de la tutelle et de la centralisation. Dans cette perspective, un observateur pourrait être surpris par le caractère insensé de la réforme proposée qui, à priori, dévalorise une institution (le maire) qui, aux yeux de beaucoup, personnifie la décentralisation et doit donc bénéficier d’une forte légitimité découlant du suffrage universel. A la limite, une telle réforme ne constitue-t-elle pas une forme de reconnaissance de la crise du modèle démocratique sénégalais? Sans compter qu’il est évident que, très souvent, le choix du maire pressenti est un élément déterminant de l’élection du conseil municipal, donc de l’expression du suffrage universel direct. C’est donc clairement la démocratie et l’État de droit qui sont attaqués. Et, au centre même de ceux-ci, la relation toute spécifique qu’ils ont historiquement, juridiquement et politiquement tissée entre gouvernants et gouvernés. Dans notre système politique, étatique et institutionnel actuel, cette relation a un nom : le mandat représentatif. Ce qualificatif de représentatif donne toute sa primeur à l’élection du maire au suffrage universel. C’est pourquoi cette réforme annoncée porte atteinte au droit de suffrage des dakarois (I) ainsi qu’à l’égalité entre les territoires (II).
I-L’atteinte au droit de suffrage
L’article 102 de la Constitution du 22 janvier 2001 affirme le principe de libre administration des Collectivités territoriales et en fait un principe à valeur constitutionnelle. Il faut comprendre cet article comme contenant les différents aspects de la décentralisation à la sénégalaise. Il faut préciser que le législateur est seul compétent en matière électorale, notamment concernant les assemblées territoriales (en vertu de l’art. 67 de la Constitution). Il peut ainsi modifier librement les règles antérieures, sous réserve de ne pas porter atteinte à des règles ou principes de valeur constitutionnelle. Si la Constitution impose l’élection des assemblées territoriales au suffrage Universel direct, il reste que pour les organes exécutifs (le maire et ses adjoints), c’est le suffrage Universel indirect qui est retenu par le Code électoral et surtout le Code général des Collectivités territoriales. Toutefois, il faut rappeler que le mandat de maire est un mandat éminemment important. Son association au suffrage universel relève de données logiques. A cet effet, le mandat de maire apparait comme un mandat spécifique. C’est d’abord le plus vieux des mandats, même s’il n’a pas toujours été acquis par le suffrage universel. Ensuite, cette fonction de maire se retrouve dans tous les pays du monde, à quelque niveau que ce soit. Elle n’est donc pas familière dans sa seule ville ou commune rurale mais à l’échelle de la planète tout entière. Plusieurs grandes villes (à l’image de certaines villes sénégalaises) ont fourni à leur pays des dirigeants au niveau gouvernemental ou présidentiel. Ce qui permet de rappeler qu’aux yeux des sénégalais, le maire occupe le bâtiment de la République dans chaque commune, au milieu flotte le drapeau national, et que la fonction de maire peut bien être un prolongement vers d’autres fonctions… A côté des parlementaires, il est le seul élu à porter le drapeau faisant office d’écharpe. Comment comprendre que l’on veuille supprimer son élection à la faveur d’une nomination sans aucune légitimité ? Le maire pour qu’il continue de garder, aux yeux des habitants de sa localité, une forte identification et une grande adhésion (la légitimité), il faut qu’il soit élu au suffrage universel. La nomination du maire de la ville de Dakar apparaitrait ainsi comme un véritable recul démocratique. En effet, qu’il soit battu ou réélu à une élection cela ne change rien à cette préférence marquée des sénégalais. On dit d’ailleurs : “maire un jour, maire toujours”. Dans le plus grand nombre de cas, le maire vit dans la commune ou la ville elle-même. Il y conduit ses enfants à l’école. Il y travaille, même si c’est de moins en moins vrai ces derniers temps. Ces différents éléments permettent de dénoncer une réforme dangereuse qui viendrait porter atteinte à l’État de droit et à la démocratie.
II-L’atteinte à l’égalité entre les territoires
En fonction de son nombre d’habitants et du poids économique, une ville n’égale pas une ville, de la même manière une commune n’égale pas une commune. Il y a Dakar (capitale de la République, seule collectivité territoriale inscrite dans la Constitution), Ziguinchor, Kolda, Saint-Louis, Diourbel, Tamba, Kédougou, Thiès, Kaolack, Matam, Louga, Fatick, Kaffrine, Sédhiou, (et d’autres grandes villes ou communes qui peuvent bien figurer sur cette liste, et il faut rappeler que la région n’est plus une Collectivité territoriale mais simple subdivision administrative), mais aussi des centaines de communes à quelques centaines ou dizaines d’habitants. S’il y a des différences énormes dans l’exercice de la fonction de maire, il faut, toutefois, rappeler un maire égale un maire et l’égalité entre les territoires doit être impérativement préservée.
La maitrise éventuelle des autorités déconcentrées sur l’appareil municipal de la ville de Dakar risquerait d’être sans contrepartie. En effet, dans le passé, le droit de regard du conseil municipal de Dakar qui s’exerçait au moyen de questions orales en cours de sessions ou de questions écrites hors sessions auxquelles l’autorité compétente (le gouverneur ou ses représentants) était tenue de répondre était, en pratique, sans aucune efficacité du fait de l’absence de sanctions. Les élus locaux n’avaient aucun moyen juridique de destituer le Gouverneur-maire ni de l’acculer à la démission. Une opposition systématique avec l’administrateur tournerait en faveur de ce dernier et pourrait aboutir tout au plus à une dissolution du conseil municipal. Elle ne pourrait conduire, en aucun cas, à la démission du gouverneur, représentant local du pouvoir central dont le sort dépend uniquement de ce dernier. Le gouverneur risquerait alors d’exercer toutes les compétences dévolues à un maire élu. Ainsi, en supprimant l’institution d’un maire élu à la tête de l’administration de la ville et en le remplaçant par un fonctionnaire aux ordres étroitement lié et soumis à la hiérarchie du pouvoir, les promoteurs de cette réforme entendent asseoir la prépondérance de l’État dans le régime administratif de la capitale. Pourtant, la politique de décentralisation territoriale, telle qu’elle s’est principalement développée à partir de la loi 96-06 du 22 mars 1996 relative au Code des collectivités locales, a conduit, sur la base du principe constitutionnel de libre administration, à lever la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales. Elle a traité de façon égale les collectivités territoriales de même niveau pour leur transférer des compétences identiques, et les a organisées, sur le plan juridique et institutionnel, de façon quasi uniforme.
Une atteinte déterminante et réelle à la libre administration de la ville de Dakar sera certainement la réintroduction de la tutelle exercée par le pouvoir central. Il reviendrait au Ministre de l’intérieur la charge essentielle de la tutelle sur la ville de Dakar qui va s’exercer sur les personnes et sur les actes. Cette tutelle serait une violation de la Constitution en contradiction avec le contrôle de légalité en vigueur dans toutes les autres collectivités territoriales sénégalaises. Elle donnerait des pouvoirs exorbitants au gouverneur.
De tels pouvoirs vont tourner autour du contrôle de l’exercice des fonctions, du pouvoir de suspension, du pouvoir d’approbation, d’annulation, de substitution et d’administration générale de la ville. Cette tutelle est singulièrement lourde et porte atteinte à la libre administration de la Ville de Dakar. A noter que, dans ce schéma, le ministre de l’intérieur va pouvoir se substituer au Gouverneur-maire à tout moment et en cas de nécessité, (notion fourre-tout), ceci en raison de l’importance des problèmes spécifiques de maintien de l’ordre public dans la capitale. Cette possibilité de substitution ne pourrait se retrouver dans les autres régions. En d’autres termes, l’exercice de la police administrative dans la ville de Dakar risque de devenir, en réalité, une affaire d’État, de même que les mesures de maintien et de rétablissement de l’ordre. En outre, il serait possible de regrouper sous l’autorité du gouverneur certains services des administrations civiles de l’État et de la ville de Dakar qui ont une mission identique dans le but de concentrer tous les pouvoirs entre ses mains.
En faisant cette proposition attentatoire à la libre administration des Collectivités territoriales, le Haut conseil des collectivités territoriales porte atteinte au principe d’équité territoriale au menu de sa session. Il y a plusieurs manières de comprendre le “droit à l’équité territoriale” : il peut s’agir du droit à l’existence du territoire et du droit à l’intégrité des limites du territoire. Le droit à l’existence du territoire se dédouble lui-même. Il peut d’abord être la traduction des aspirations à être reconnu en tant que territoire, et aboutir à l’apparition d’un nouveau territoire, nouvelle catégorie, ou nouvelle entité. Cela peut également passer par le droit au maintien du territoire, lorsque son existence est menacée, soit en tant que catégorie, soit en tant qu’unité. Dans ce second cas, la disparition prend nécessairement la forme d’une fusion avec une autre collectivité, ou d’une absorption dans celle-ci, ce qui confine à l’étude des modifications du territoire. En effet, et c’est la seconde acception du droit à l’équité territoriale, un territoire reconnu peut également faire valoir ses prétentions territoriales, qui, elles-mêmes, se dédoublent. D’une part, un territoire peut chercher à défendre ses limites, contre des modifications qui lui seraient imposées. Il peut d’autre part chercher à faire valoir lui-même ses prétentions de modifications. Dans les deux cas, le territoire en cause peut être une circonscription susceptible de donner lieu à une représentation particulière ou une collectivité territoriale. Le droit à l’équité territoriale se traduit ainsi en un droit à être reconnu comme collectivité territoriale, ou comme groupe d’intérêts. Immédiatement, l’identification d’un éventuel droit à l’équité territoriale interroge les titulaires potentiels de ce droit.
Au final, les objectifs de transformation de la ville de Dakar en district à statut spécial constituent une démarche insensée. Les populations de la capitale seraient les seules à vivre sous un régime de la tutelle, dépassé, rétrograde et attentatoire à leur droit de choisir librement leur maire. Aussi, pour y arriver, il faudra forcément réviser la Constitution et toucher au Code Général des Collectivités territoriales ainsi qu’au Code électoral.
Mouhamadou Ngouda MBOUPEnseignant-chercheur de droit public FSJP/UCAD
