Preambule : instruction n°020 du 8 octobre 2026 et analyse des enjeux, des mécanismes de protection des fonds et de l’impact opérationnel pour les émetteurs et les utilisateurs
Un ajustement technique, une portée systémique à la date du 8 octobre 2026, le gouverneur de la Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), Jean-Claude Kassi Brou, a signé l’Instruction n°020 modifiant l’Instruction n°008-05-2015 du 21 mai 2015 relative aux émetteurs de monnaie électronique dans l’Union Monétaire Ouest-Africaine (UMOA). Le texte, applicable au 2 novembre 2026, relève le plafond des avoirs en monnaie électronique de 2 à 4 millions de FCFA par client identifié et par émetteur, et porte le cumul mensuel des rechargements de 10 à 15 millions de FCFA.
À première vue, il s’agit d’un simple relèvement de seuils. En réalité, cette réforme s’inscrit dans un mouvement beaucoup plus large : celui d’une monnaie électronique devenue, en une décennie, une infrastructure financière de masse dans les huit pays de l’Union (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo). La BCEAO ne se contente pas d’élargir des plafonds ; elle redéfinit simultanément les règles de cantonnement des fonds confiés aux émetteurs, dans une logique de protection des déposants et de stabilité financière.
Pour mesurer la portée de cette décision, il faut la replacer dans son contexte statistique, analyser la mécanique de protection des fonds qu’elle instaure ou renforce, et évaluer ce que le relèvement des plafonds change ou ne change pas pour les opérateurs, les commerçants, les distributeurs et les utilisateurs finaux.
1. Les enjeux : une réforme au chevet d’un marché en explosion
1.1. L’ampleur du phénomène mobile money dans l’UEMOA
Les chiffres publiés par la BCEAO en octobre 2026 donnent la mesure du basculement. En 2025, les transactions de monnaie électronique dans l’UEMOA ont atteint 219 151 milliards de FCFA, contre environ 156 900 milliards un an plus tôt, soit une progression de 39,7 %. Le nombre d’opérations a augmenté de 37,3 %, pour s’établir à 16,37 milliards de transactions. À fin 2025, l’Union comptait 284,8 millions de comptes de monnaie électronique ouverts, dont 92,7 millions actifs, soit environ un tiers du parc total.
Ces ordres de grandeur méritent d’être soulignés : le volume de transactions mobile money dans l’UEMOA est près de cinq fois supérieur à celui de la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC), où sept établissements de paiement agréés ont traité 44 037 milliards de FCFA en 2025. Le mobile money représente désormais 84 % des transactions non-cash de la zone UEMOA.
La répartition géographique est tout aussi révélatrice d’une concentration des flux : la Côte d’Ivoire domine avec 71 307 milliards de FCFA (32,5 % du total régional), suivie du Sénégal (58 617 milliards, 26,7 %) et du Burkina Faso (43 456 milliards, 19,8 %). À eux trois, ces pays concentrent près de 79 % des flux de monnaie électronique de l’Union.
1.2. Un décalage réglementaire devenu intenable
L’Instruction de 2015 avait été conçue pour une monnaie électronique encore embryonnaire, largement cantonnée aux transferts de proximité et aux populations non bancarisées. Onze ans plus tard, les usages ont changé d’échelle. Le mobile money est devenu un instrument de paiement marchand, de règlement entre entreprises, de collecte de factures, et même de crédit digital naissant.
Le maintien d’un plafond de 2 millions de FCFA (environ 3 450 dollars) pour les avoirs et de 10 millions pour les rechargements mensuels créait des frictions croissantes pour les opérateurs économiques, les grossistes, transporteurs, in fine, lesPME dont les flux dépassent régulièrement ces seuils. Un grossiste d’Adjamé, un transporteur de Bobo-Dioulasso ou une PME de Cotonou pouvait atteindre le plafond de 2 millions dès la première grosse livraison, comme le résume une analyse de la réforme. La BCEAO elle-même justifie le relèvement par « l’essor des usages de la monnaie électronique » et le « besoin d’accompagner des flux de plus grande taille tout en sécurisant les fonds ».
1.3. Un triple enjeu : inclusion, concurrence et souveraineté monétaire
Derrière le relèvement des plafonds, trois enjeux s’entrecroisent.
L’enjeu d’inclusion financière est le plus visible. La bancarisation stricte dans l’UEMOA reste limitée à 26,9 % en 2025, contre 25,2 % en 2024, tandis que le taux de bancarisation élargi atteint 50,6 %. Le mobile money est devenu le principal canal d’accès aux services financiers pour une large partie de la population. Relever les plafonds revient à permettre à ces utilisateurs de conserver davantage de valeur sur leurs portefeuilles, sans être contraints de retirer en espèces ou de fragmenter leurs avoirs.
L’enjeu concurrentiel est tout aussi structurant. Les opérateurs de monnaie électronique tels que Orange Money, MTN MoMo, Wave, Moov Money captent une part croissante des paiements et de la relation client, traditionnellement dévolus aux banques. Avec un plafond à 4 millions de FCFA, le portefeuille mobile devient, « sur le papier, un vrai compte », ce qui accroît mécaniquement la concurrence avec les banques de détail. Le Dr Seydou Bocoum, spécialiste en économie numérique, ne s’y trompe pas : il y voit un risque que les banques « se retrouvent avec des clients fantômes » et que « l’État perde toute trace de l’argent en circulation ».
L’enjeu de souveraineté monétaire et de supervision est enfin décisif. En relevant les plafonds tout en renforçant les règles de placement des fonds, la BCEAO cherche à garder la maîtrise des « rails » sur lesquels circule la monnaie électronique. L’entrée en vigueur de l’Instruction n°020 coïncide avec le déploiement de la Plateforme Interopérable du Système de Paiement Instantané (PI-SPI) , lancée le 30 septembre 2025, qui compte déjà 175 participants connectés et a ouvert le paiement instantané à plus de 38 millions de personnes. En rendant la PI-SPI obligatoire pour les échanges entre opérateurs, la BCEAO devient « l’aiguilleur obligé de tout transfert d’un réseau à l’autre ».
2. Mécanismes de protection des fonds et obligations imposées aux émetteurs
Le relèvement des plafonds ne s’accompagne pas d’un relâchement des exigences prudentielles. Au contraire : l’Instruction n°020 réécrit l’article 34 de l’Instruction de 2015 pour durcir et préciser les règles de placement de la contrepartie de la monnaie électronique en circulation. C’est probablement le volet le plus technique et le plus important du texte.
2.1. Le principe du cantonnement : une contrepartie intégrale et liquide
Tout émetteur de monnaie électronique reçoit des fonds en contrepartie des unités de monnaie électronique qu’il émet. Ces fonds ne lui appartiennent pas : ils constituent une dette à vue envers les détenteurs. La réglementation impose donc un cantonnement : les actifs qui composent la contrepartie doivent être isolés, identifiables et disponibles pour faire face aux demandes de remboursement.
L’Instruction n°020 fixe une liste limitative de trois catégories d’actifs éligibles :
1. les dépôts à vue auprès d’une ou plusieurs banques ou institutions de microfinance ;
2. les dépôts à terme auprès de ces mêmes établissements ;
3. les titres de dette émis ou garantis par les administrations centrales ou leurs démembrements, les institutions financières régionales ou les entreprises cotées à la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM).
Cette liste exclut donc implicitement les actifs plus risqués ou moins liquides notamment les actions non cotées, immobilisations, prêts à des tiers qui ne pourraient pas être mobilisés rapidement en cas de retraits massifs.
2.2. Le ratio de 65 % en dépôts à vue : la clé de voûte du dispositif
La disposition la plus contraignante et la plus commentée est l’obligation de maintenir au moins 65 % de l’encours de monnaie électronique en circulation sous forme de dépôts à vue. Concrètement, pour 100 FCFA de monnaie électronique en circulation, l’émetteur doit détenir au moins 65 FCFA sur des comptes bancaires ou des comptes auprès d’institutions de microfinance, immédiatement disponibles.
Cette exigence poursuit un objectif de liquidité : garantir que l’émetteur puisse faire face, à tout moment, aux demandes de remboursement des détenteurs, sans devoir liquider des actifs à perte ou attendre l’échéance de placements. Elle est directement proportionnée au risque de ruée (run) : si les utilisateurs perdent confiance et demandent massivement le remboursement de leurs avoirs électroniques, l’émetteur doit pouvoir convertir instantanément la contrepartie en espèces.
Il convient de noter une évolution importante par rapport à la pratique antérieure. Selon Togo First, les émetteurs devaient jusqu’ici maintenir 75 % de la monnaie électronique en circulation sous forme de dépôts à vue. Le seuil descend à 65 %, ce qui offre aux opérateurs une latitude accrue pour affecter une part plus importante des fonds de couverture à des dépôts à terme ou à des titres de dette autorisés. Cette souplesse pourrait accroître le rendement de leurs placements, sans supprimer l’obligation de couvrir intégralement les avoirs des clients.
2.3. La valorisation prudente : le principe du coût ou du marché, le plus faible des deux
L’Instruction n°020 introduit également une règle de valorisation prudentielle : pour la détermination de la contrepartie de la monnaie électronique en circulation, les actifs sont retenus à la valeur la plus faible entre leur prix d’acquisition et leur valeur de marché. Cette règle, inspirée des normes comptables prudentielles, empêche les émetteurs de « gonfler » artificiellement la valeur de leurs actifs de couverture en période de hausse des marchés, et les oblige à reconnaître immédiatement les moins-values latentes. Elle renforce la transparence et la prudence de la gestion des fonds confiés.
2.4. La flexibilité conditionnelle : un pouvoir discrétionnaire encadré pour la BCEAO
Le texte prévoit que la Banque Centrale peut, en fonction du profil de risque de l’établissement émetteur, fixer des limites ou des seuils de répartition différents pour les catégories de placements. Autrement dit, une jeune fintech au profil de risque élevé pourrait se voir imposer un ratio de dépôts à vue supérieur à 65 %, tandis qu’un émetteur adossé à un grand groupe bancaire et présentant une gouvernance robuste pourrait bénéficier d’une allocation plus flexible vers des dépôts à terme ou des titres.
Ce pouvoir discrétionnaire est toutefois encadré : il doit être motivé par le profil de risque, et la BCEAO conserve la faculté d’assortir ses autorisations de conditions particulières, d’en limiter la durée ou de les retirer si les conditions ayant justifié leur délivrance ne sont plus réunies. C’est un mécanisme de supervision continue, et non une autorisation donnée une fois pour toutes.
2.5. Le régime dérogatoire des plafonds : une procédure stricte, pas une porte ouverte
Le relèvement des plafonds à 4 et 15 millions de FCFA s’accompagne d’un régime de dépassement encadré. Toute demande d’autorisation de dépassement doit être adressée à la Banque Centrale par l’établissement émetteur et non directement par le client et doit préciser :
· les motifs du dépassement ;
· sa durée ;
· le montant du plafond sollicité ;
· les mesures renforcées de contrôle, de suivi des opérations et de gestion des risques mises en place par l’établissement.
Cette procédure vise à éviter que le dépassement ne devienne la norme implicite. Elle responsabilise l’émetteur, qui doit démontrer qu’il dispose des dispositifs de KYC (Know Your Customer) , de surveillance des transactions et de gestion des risques nécessaires pour accompagner des montants plus élevés sans exposer le système à des risques de blanchiment, de financement du terrorisme ou de fraude.
2.6. L’exemption des professionnels : une reconnaissance de la réalité des flux
L’une des dispositions les plus importantes pour l’activité économique est l’exemption des plafonds pour les distributeurs et les accepteurs de monnaie électronique lorsqu’ils agissent dans le cadre de leur activité professionnelle. Un agent de dépôt/retrait, un commerçant qui accepte le mobile money comme moyen de paiement, ou un distributeur qui réapprovisionne un réseau d’agents ne sont donc pas soumis aux limites de 4 et 15 millions de FCFA.
Cette exemption est cohérente avec la nature de leur activité : un agent peut être amené à manipuler des sommes très importantes dans le cadre de son métier, sans pour autant détenir ces fonds pour son propre compte. Elle évite de paralyser les réseaux de distribution qui comptent 612 000 agents dans l’UEMOA et de freiner la bancarisation des zones rurales où les agents jouent un rôle critique de point de contact.
3. Ce que le relèvement des plafonds change (et ne change pas) pour les opérations
3.1. Les limites actuelles : un frein documenté pour les opérations de gros montants
Le plafond de 2 millions de FCFA (environ 3 450 dollars) pour les avoirs et de 10 millions pour les rechargements mensuels était régulièrement présenté comme un obstacle pour certaines catégories d’utilisateurs. Les opérateurs économiques, grossistes, importateurs, transporteurs, PME dont les flux dépassent ces seuils devaient fractionner leurs avoirs entre plusieurs comptes ou plusieurs émetteurs, ou recourir à des retraits en espèces pour éviter de saturer leurs portefeuilles électroniques.
Cette fragmentation avait un coût : elle multipliait les frais de transaction, compliquait la traçabilité des flux et privait les opérateurs de la visibilité sur leur trésorerie électronique. Elle pouvait également créer des angles morts en matière de lutte contre le blanchiment, les fonds étant répartis sur plusieurs comptes pour contourner les seuils de vigilance.
3.2. Ce que le doublement du plafond d’avoirs rend possible
Le passage à 4 millions de FCFA (environ 6 850 à 6 900 dollars selon les taux de change utilisés) double la capacité de rétention de valeur sur un portefeuille électronique. Concrètement, cela signifie qu’un commerçant peut conserver sur son compte mobile money le produit de plusieurs journées de vente sans être contraint de retirer, et qu’une PME peut accumuler des fonds en vue d’un règlement important sans fragmenter ses avoirs.
Le relèvement du plafond de rechargement à 15 millions de FCFA par mois (contre 10 millions) est tout aussi significatif : il autorise des flux entrants plus importants sur le portefeuille, ce qui est essentiel pour les utilisateurs qui reçoivent des règlements professionnels, des loyers, des paiements de factures ou des transferts de la diaspora.
Il faut toutefois souligner une distinction importante : ces plafonds ne sont pas des plafonds de transfert par opération. Le premier limite l’argent conservé sur le compte ; le second limite les sommes qui peuvent y être chargées chaque mois. Le plafond de transaction unitaire reste fixé par les conditions générales de chaque émetteur et par les règles de la PI-SPI, qui prévoit une gratuité pour les transferts jusqu’à 8 000 FCFA cumulés par jour et par utilisateur, puis des frais plafonnés à 0,8 % hors taxes au-delà.
3.3. L’effet sur la concurrence entre émetteurs et sur la structure du marché
Le relèvement des plafonds pourrait modifier la dynamique concurrentielle entre opérateurs. Avec un plafond à 4 millions, un utilisateur peut désormais conserver sur un seul compte mobile money une somme équivalente à plusieurs mois de salaire moyen dans certains pays de l’Union. Cela renforce l’attractivité du mobile money comme compte de dépôt et non plus seulement comme outil de transfert.
Cette évolution pourrait se traduire par une migration partielle de fonds des comptes bancaires traditionnels vers les portefeuilles électroniques, en particulier pour les populations qui n’ont pas accès aux services bancaires ou qui les jugent trop coûteux. Les banques pourraient voir une partie de leur base de dépôts se déplacer vers les émetteurs de monnaie électronique, ce qui explique les inquiétudes exprimées par certains observateurs quant à un risque de « clients fantômes » pour les banques.
Mais le relèvement des plafonds pourrait aussi bénéficier aux banques : les émetteurs sont tenus de placer au moins 65 % de leurs encours en dépôts à vue auprès de banques ou d’institutions de microfinance. Une augmentation des encours de monnaie électronique se traduit donc mécaniquement par une augmentation des dépôts bancaires des émetteurs, ce qui constitue une source de financement stable et peu coûteuse pour les banques de l’Union.
3.4. Les limites du dispositif : ce que le relèvement ne résout pas
Il serait naïf de considérer que le doublement des plafonds résout toutes les contraintes opérationnelles. Plusieurs limites subsistent.
Premièrement, le plafond reste appliqué par émetteur, et non par client au niveau de l’Union. Un utilisateur qui détient des comptes chez plusieurs émetteurs (Orange Money, Wave, MTN MoMo, Moov Money) peut cumuler des avoirs auprès de chacun d’eux, sans que les soldes ne soient additionnés entre émetteurs distincts. Au Togo, par exemple, un utilisateur possédant plusieurs comptes Mixx ne pourra pas contourner la limite de 4 millions en répartissant ses avoirs entre différents numéros, mais s’il détient également un compte Flooz ou Gozem Money, les soldes ne seront pas additionnés. Cette segmentation par émetteur peut être perçue comme une faille ou comme une souplesse, selon la perspective.
Deuxièmement, le plafond de 4 millions reste inférieur aux standards de certains marchés comparables. Au Kenya, la banque centrale a porté la taille maximale des portefeuilles mobiles à 500 000 shillings kényans (environ 3 800 dollars), mais avec une granularité plus fine et une architecture de wallets segmentée selon le profil de KYC de l’utilisateur. La BCEAO a choisi un plafond unique par client et par émetteur, là où d’autres juridictions sont passées à des architectures plus segmentées. Ce choix peut être critiqué comme moins flexible pour les utilisateurs à faible risque et à hauts revenus.
Troisièmement, le relèvement des plafonds s’accompagne d’uneresponsabilisation accrue des émetteurs en matière de KYC et de surveillance des transactions. Les émetteurs devront justifier auprès de la BCEAO, pour chaque demande de dépassement, les mesures renforcées qu’ils ont mises en place. Cela implique des investissements dans les systèmes de détection de fraude, de surveillance des flux et de gestion des risques, qui pourraient peser sur les coûts opérationnels des émetteurs et, in fine, sur les tarifs appliqués aux utilisateurs.
Conclusion : une réforme d’équilibre, à l’épreuve des faits
L’Instruction n°020 du 8 octobre 2026 n’est ni une simple actualisation technique, ni une libéralisation sans contrepartie. Elle traduit un compromis entre trois impératifs : accompagner la croissance des usages du mobile money en relevant des plafonds devenus obsolètes ; protéger les fonds des utilisateurs en renforçant le cantonnement et la liquidité des émetteurs ; et préserver la maîtrise des infrastructures de paiement par la Banque Centrale, notamment via la PI-SPI.
Pour les utilisateurs, le changement est tangible : 4 millions de FCFA de capacité de détention et 15 millions de rechargement mensuel, avec des possibilités de dépassement encadré. Pour les opérateurs économiques et les distributeurs, l’exemption des plafonds dans le cadre de l’activité professionnelle lève une contrainte majeure. Pour les émetteurs, la réforme offre une flexibilité accrue dans la gestion de leurs placements (65 % en dépôts à vue au lieu de 75 %), mais elle exige en contrepartie des dispositifs de contrôle et de gestion des risques à la hauteur des montants en circulation.
La véritable épreuve sera celle de la mise en œuvre. La BCEAO devra veiller à ce que le régime dérogatoire ne devienne pas un « contournement généralisé » des plafonds, à ce que les 65 % de dépôts à vue soient effectivement respectés par tous les émetteurs, et à ce que l’interopérabilité de la PI-SPI ne se traduise pas par une concentration excessive au profit des opérateurs les plus puissants. Comme le résume le Dr Bocoum, « le véritable enjeu n’est pas de s’opposer au développement du mobile money, mais de veiller à ce que son expansion s’accompagne de garanties proportionnées aux risques ». C’est précisément l’équilibre que l’Instruction n°020 prétend instaurer et que les prochains mois permettront d’évaluer.
Dr. Seydina Oumar Seye.